第一期关注国家数据局挂牌成立以来起草或联合发布的政策文件，看看“数据要素×”时代全面开启后在数据要素市场投下的那些“催化剂”，更好助力数据要素市场化配置改革实践创新，激活沉睡的数据资源，助推数据产业大发展。

470多天，20余份重量级政策文件!自2023年10月25日挂牌成立以来，国家数据局在短短一年多时间，已参与起草或发布20多份重量级政策文件，包括“数据要素×”三年行动计划、全国一体化算力网、城市全域数字化转型、数字经济促进共同富裕、国家数据标准体系建设指南、可信数据空间发展、数据基础设施建设指引等。

在专家看来，多项政策具有开创性与里程碑意义，尤其是构建公共数据资源开发利用的“1+3”政策规则体系，以开发利用为目标来重整数据资源池，标志着公共数据共享开放进入新阶段，公共数据授权运营迈上新台阶。

顶层设计

挂牌以来起草或发布20余份重磅政策文件

数据是新型生产要素，是基础性资源和战略性资源，更是重要生产力。作为新一轮国务院机构改革中新组建的政府部门，国家数据局由国家发展和改革委员会管理。依据2023年3月印发的《党和国家机构改革方案》，国家数据局承担着协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等重任。

国家数据局挂牌成立不到半年，2024年全国数据工作会议在北京召开，这是国家数据局挂牌运行之后首次全国数据工作会议。此次会议明确了国家数据局将围绕数据要素市场化配置改革这“一条主线”，统筹数字中国、数字经济、数字社会“三个建设”，着力健全基础制度、释放要素潜能、加快转型赋能、促进科技创新、完善基础设施、强化安全保障、推进国际合作、抓好试点试验等8个方向，更好发挥数字化在中国式现代化中的驱动引领作用，奋力开创国家数据工作新局面。自此，数据工作在管理体制机制上实现全新破局。

随后，2024年12月25日，国家数据局官方网站上线试运行。南都大数据研究院注意到，网站上详细阐述了国家数据局的十项主要职责，这些职责比挂牌时更加具体，包括协调推进数据要素产权、流通、分配、治理等数据基础制度建设，以及统筹数据资源整合共享和开发利用等。同时，国家数据局内设的综合司、政策和规划司、数据资源司、数字经济司、数字科技和基础设施建设司等五个机构的职责也得以清晰界定。这些职责的明确和细化，为数据工作的有序开展提供了有力保障。

截至目前，国家数据局起草或者发布重磅政策文件20多份。其中，多项政策具有开创性与里程碑意义。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，既是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，又是国家数据局成立以来研究起草的首个中央文件。

此外，国家数据局研究制定数字中国建设监测指标体系，印发《数字中国建设2024年工作要点清单》《数字经济2024年工作要点》《数字社会2024年工作要点》，明确各部门150多项重点任务，统筹开展数字中国、数字经济、数字社会“三个建设”工作，整体推进数字经济创新发展。

1月10日，全国数据工作会议在京召开，要求2025年要以改革攻坚精神抓好数据工作，更加突出赋能经济社会发展、更加突出锐意改革、更加突出统筹协调、更加突出创新方式方法、更加突出落地见效，着力提升数据基础制度保障、夯实数据基础设施、培育壮大全国一体化数据市场，加快推进数据工作。此次会议明确9个“着力”，加快推进数据工作。具体包括:着力实现2025年数字中国建设目标，着力推动数字经济和数字社会高质量发展，着力培育壮大全国一体化数据市场，着力提升数据基础制度保障力，着力增强数据资源价值释放驱动力，着力夯实数据基础设施和科技发展支撑力，着力发挥投资引领带动作用，着力促进数据领域国际合作深化以及着力促进党建和业务工作深度融合。

体系构建

数据基础制度体系与配套政策趋于完善

事实上，为数据要素市场建设铺路搭桥，国家层面从2020年起连续发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《数字中国建设整体布局规划意见》等文件，“数据二十条”(《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》)更是从数据产权、流通交易、收益分配以及安全治理等4个方面，进行了数据制度体系与机制的顶层设计和全盘细致谋划。

“加快完善数据基础制度体系”正是国家数据局重点工作职责之一。建设市场化配置的数据要素基础制度，在全球范围内并无可供借鉴的先例。国家数据局自成立以来，便聚焦数据资源整合共享开发利用建章立制，推动建立健全数据基础制度体系。通过出台一系列打基础、明方向的重要政策文件，逐步构建有利于保护各方权益、释放数据要素价值的数据产权制度，加快培育多样化多层次的数据流通交易体系，探索建立有利于激发市场活力的收益分配机制，并不断完善多方共同参与的数据安全治理机制，完善数据基础制度建设。

在数据基础设施建设方面，国家数据局加快推动数据基础设施布局，深入实施“东数西算”工程，推动构建全国一体化算力网络，并编制国家数据基础设施建设指引。同时，发布了承担数据标注基地建设任务的城市名单，为数据网络基础设施建设提供了政策基础，深化了智慧城市发展，推进了城市全域数字化转型，为数据资源的开发利用提供了广阔的应用空间。

此外，国家数据局还实施了“数据要素×”行动计划，充分发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，提高资源配置效率，创造新产业、新模式，培育发展新动能。出台国家数据标准体系建设指南，加快构建数据标准体系，打造安全可信的流通利用环境，实现了数据要素开发利用、流通交易、安全保障等环节的互联互通。

配套政策

以开放利用为目标重整数据资源池

值得一提的是，国家发展改革委、国家数据局公布《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范(试行)》以及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》，构建公共数据资源开发利用“1+3”政策规则体系，为数据要素开发利用、数据要素产业高质量发展建立重要政策基础。

2024年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，明确政策目标，落地制度设计，标志着公共数据授权运营走向实质性、常态化。不久后，《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》两份配套政策文件公开征求意见，并在2025年初发布。

华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕认为，《关于加快公共数据资源开发利用的意见》作为顶层设计，方向明确且全面。虽然以往数据共享已经较为成熟，但此次意见以开放利用为目标重整数据资源池。然而，尽管数据开放平台增多，但有效数据集并不多，数据开放应以开发利用为前提。对于《公共数据资源登记管理暂行办法》，其并非完全解决数据资产登记问题，而是作为公共数据授权运营的配套措施，明确授权运营的公共数据资源需要进行登记，其他公共数据则鼓励登记但不强制。《公共数据资源授权运营实施规范》则提供了基本制度范本，其中许多条款具有突破性。但关于数据定价等复杂问题，市场机制应发挥更大作用，而非过度依赖政府指导价。

总体而言，“1+3”政策规则体系解决了长期以来的诸多担忧，但在管理颗粒度等方面仍有讨论空间。

产业布局

强化政策谋划抢占数据产业发展先机

随着数字化、网络化、智能化的不断演进，数据产业必将成为数字经济新的增长点。在国家数据局副局长陈荣辉看来，数据产业是数字经济成为主要经济形态后的必然产物，是深化数据要素市场化配置改革、构建以数据为关键要素的数字经济的重要举措，是推进国家大数据战略、加快建设数字中国的重要支撑。

为此，国家数据局挂牌以来密集出台了多份数据产业相关政策文件。其中，《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》从八个维度全面布局，包括加强数据产业规划布局、培育多元经营主体、加快数据技术创新、提高数据资源开发利用水平、发展数据流通交易、强化基础设施支撑、提高数据领域动态安全保障能力、优化产业发展环境等。而《关于促进企业数据资源开发利用的意见》《可信数据空间发展行动计划(2024—2028年)》等文件则明确重点推动数据产业与无人驾驶、具身智能、低空经济等数据密集型产业融合发展，加速数智融合技术创新，力求抢占数据产业发展先机。数据标注产业是对数据进行筛选、清洗、分类、注释、标记和质量检验等加工处理的新兴产业，国家发展改革委、国家数据局、财政部、人力资源社会保障部联合发布《关于促进数据标注产业高质量发展的实施意见》，统筹推进数据标注产业发展工作。

数据产业是一个新生事物，其健康发展备受关注。中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，首次在中央文件中明确提出要“推动数据产业健康发展”，这是党中央、国务院赋予国家数据事业的重要使命。

那么，国家数据局如何统筹全国数据产业的布局?在2024年12月31日专题新闻发布会上，陈荣辉提到，前述三个文件是要形成促进数据产业和数据市场发展的政策合力，数据领域是产业变革的焦点领域，也是孵化培育未来产业的沃土。国家数据局将会同有关部门从三个方面开展工作，统筹全国数据产业布局:一是引导地方聚焦服务实体经济；二是引导东中西部产业协同发展；三是服务国家区域发展战略。

不过，我国数据产业尚处于发展初期，数据资源开发利用质效有较大提升空间，数据产业生态还不完善，需充分释放数据要素价值。为此，国家数据局有关负责人称将会同有关部门进一步完善包容审慎监管规则，研究出台更多增量政策，稳定市场预期。

专家分析

征集宣传典型案例具有三方面积极作用

可以预见，数据产业无疑是未来几年发展的“重头戏”。马颜昕表示，数据产业的发展应分为多个层次:首先是数据本身价值的发挥，如数据交易；其次是数据赋能传统产业，推动工业、农业、服务业的数字化转型；最后是数据与实体产业的深度融合，催生新的产业形态，如智能网联汽车、低空经济等。这些新产业与数据产业紧密相连，共同孕育着未来的无限可能。

南都大数据研究院还注意到，在推进数据要素市场化配置改革过程中，国家数据局非常重视经典案例样本挖掘，释放示范效应。2024年该局通过征集、遴选并发布数字中国建设、全国一体化算力网应用、“数据要素×”应用场景等各类型的253个典型或者优秀案例，鼓励各地区、各部门学习借鉴，充分发挥案例的引领作用。同时，以真实数据与场景需求为牵引，聚焦重点行业或领域数据开发利用的难题，发起国内首个聚焦数据要素开发应用的全国性大赛——2024年“数据要素×”大赛，选出一批应用成效显著、创新性强、引领效应好的数据要素开发利用解决方案，通过以赛促研、以赛促用，在推动数据赋能中乘数而上。

中国科学院科技战略咨询研究院研究员、大数据战略研究中心执行主任冯海红认为，国家数据局广泛征集并大力宣传推广各类典型案例，至少具有三方面的积极作用:首先，增强数据要素价值创造先锋队参与主体的获得感，从而提高全国范围内数据事业市场群体的精气神；其次，梳理数据要素价值创造的创新实践，形成可复制可推广的经验做法，更好发挥引领者的示范带动作用，从而提升全国范围内数据要素价值创造的整体效能；第三，提供具有切实经济社会价值的数据要素价值创造案例集，引导高校科研院所专家学者围绕数据要素特性及作用机理等开展更有针对性的理论研究。

统筹:邹莹 凌慧珊

研究员:袁炯贤

设计:林泳希